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表面上,是土地出让金“收银员”换了;实质上,是地方政府的“自由裁量权”被压缩了。这不意味土地出让金:1.将退出历史舞台;2.会悉数归中央;3.不能返还给城投用于偿债。
 
讲个故事展示上述逻辑。一个大家族,有十来个孩子。其中有3个孩子很有出息,读了研究生,在大城市里成家立业;也有过的比较差的,比如初中就辍学嫁人的姐姐,高中就外出打工的哥哥…这是个有爱的家族,几年来,各家工资收入的大头都要交给族长统一分配。对此,研究生的儿子媳妇时有抱怨,凭什么自己辛苦读书工作赚来的钱,要分给穷亲戚?族长的回答是:当年要不是姐姐、哥哥的牺牲,怎么会有你们的成功?想想也是,不可能同时享受非市场化的成本和市场化的收益。工资也就算了,总归还是能返还一大部分。可如今又想起一出,各家小金库也要统一让族长管。虽说各家账户仍独立存在,还是谁的钱谁花,按说好的用途该怎么花怎么花。但问题是,说是专款专用,以前可以挪用一部分教育基金偷摸旅个游,或者透支下个月收入买个包。一旦统一收支,“自由裁量权”就受限了。
 
中央收权是近年的趋势。营业税改增值税、中央地方支出范围重新界定、预算硬约束,分别从收入、支出和债务管理端,强化了中央在财税体系中的权威。此次规范约束土地出让收入,正是这一趋势的延续。
 
按照我们此前说的理解中国政治经济生态的底层逻辑:“中央-地方”关系的调整,会影响地方政府的行为动机,进而塑造经济发展、企业运营及风险累积的特征。
 
包干制下,增值税是地方政府财源的重头。由此带来地方政府“经营企业”的动机,从而促进我国工业化的迅速发展。与之相伴随的,是企业重规模、轻效益,产能无序扩张进而过剩的风险累积。
 
分税制下,土地出让金和营业税是地方财源的重头。由此带来地方政府“经营城市”的动机,从而促进我国城市化的迅猛发展。与之相伴随的,是地方政府债务的无序扩张、房地产泡沫的风险累积。
 
世界上没有十全十美的政策。任何政策都是在解决一个问题的同时,带来新的问题。
 
如今,中央进一步收权,对我国经济发展、企业经营和风险累积会带来什么影响?
 
一、短期内,地方政府投资能力和意愿或将弱化,经济发展承压。地方政府强烈的发展意愿,是我国经济过去数十年的微观基础,按照张五常的研究,地方政府“自由裁量权”下的“零地价”甚至“负地价”,是其在招商引资竞争中取胜的重要手段。而随着地方政府土地出让“自由裁量权”的压缩,经济发展面临动力不足的压力。
 
二、地方政府也好,企业也罢,盘活、整合资源,修复资产负债表的迫切性陡生。地方政府“经营城市”的核心逻辑,是靠巨额负债推动资产迅速扩张。政府的报表是,城投公司的报表是,房地产企业的报表亦如是。而随着资产不断被折旧侵蚀,资产负债表的“虚胖”问题越来越严重。资产端的营收、获现能力弱化,债务却在不断累积,风险由此产生。
 
三、地方政府与城投关系走向市场化。这是坏事吗?不一定,规范是把双刃剑。如果地方政府之前习惯偷摸给城投支持,那规范就是坏事;如果地方政府此前老拖欠城投返还的出让金,那规范就是好事。
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苏莉

苏莉

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东方金诚首席债券分析师。个人微信公号:评级的艺术。

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