表面上，是土地出让金“收银员”换了；实质上，是地方政府的“自由裁量权”被压缩了。这不意味土地出让金：1.将退出历史舞台；2.会悉数归中央；3.不能返还给城投用于偿债。

 

讲个故事展示上述逻辑。一个大家族，有十来个孩子。其中有3个孩子很有出息，读了研究生，在大城市里成家立业；也有过的比较差的，比如初中就辍学嫁人的姐姐，高中就外出打工的哥哥…这是个有爱的家族，几年来，各家工资收入的大头都要交给族长统一分配。对此，研究生的儿子媳妇时有抱怨，凭什么自己辛苦读书工作赚来的钱，要分给穷亲戚？族长的回答是：当年要不是姐姐、哥哥的牺牲，怎么会有你们的成功？想想也是，不可能同时享受非市场化的成本和市场化的收益。工资也就算了，总归还是能返还一大部分。可如今又想起一出，各家小金库也要统一让族长管。虽说各家账户仍独立存在，还是谁的钱谁花，按说好的用途该怎么花怎么花。但问题是，说是专款专用，以前可以挪用一部分教育基金偷摸旅个游，或者透支下个月收入买个包。一旦统一收支，“自由裁量权”就受限了。

 

中央收权是近年的趋势。营业税改增值税、中央地方支出范围重新界定、预算硬约束，分别从收入、支出和债务管理端，强化了中央在财税体系中的权威。此次规范约束土地出让收入，正是这一趋势的延续。

 

按照我们此前说的理解中国政治经济生态的底层逻辑：“中央－地方”关系的调整，会影响地方政府的行为动机，进而塑造经济发展、企业运营及风险累积的特征。

 

包干制下，增值税是地方政府财源的重头。由此带来地方政府“经营企业”的动机，从而促进我国工业化的迅速发展。与之相伴随的，是企业重规模、轻效益，产能无序扩张进而过剩的风险累积。

 

分税制下，土地出让金和营业税是地方财源的重头。由此带来地方政府“经营城市”的动机，从而促进我国城市化的迅猛发展。与之相伴随的，是地方政府债务的无序扩张、房地产泡沫的风险累积。

 

世界上没有十全十美的政策。任何政策都是在解决一个问题的同时，带来新的问题。

 

如今，中央进一步收权，对我国经济发展、企业经营和风险累积会带来什么影响？

 

一、短期内，地方政府投资能力和意愿或将弱化，经济发展承压。地方政府强烈的发展意愿，是我国经济过去数十年的微观基础，按照张五常的研究，地方政府“自由裁量权”下的“零地价”甚至“负地价”，是其在招商引资竞争中取胜的重要手段。而随着地方政府土地出让“自由裁量权”的压缩，经济发展面临动力不足的压力。

 

二、地方政府也好，企业也罢，盘活、整合资源，修复资产负债表的迫切性陡生。地方政府“经营城市”的核心逻辑，是靠巨额负债推动资产迅速扩张。政府的报表是，城投公司的报表是，房地产企业的报表亦如是。而随着资产不断被折旧侵蚀，资产负债表的“虚胖”问题越来越严重。资产端的营收、获现能力弱化，债务却在不断累积，风险由此产生。

 

三、地方政府与城投关系走向市场化。这是坏事吗？不一定，规范是把双刃剑。如果地方政府之前习惯偷摸给城投支持，那规范就是坏事；如果地方政府此前老拖欠城投返还的出让金，那规范就是好事。