判断城投转型是否成功(what)，需看转型是否沿着预期路径(how)、是否符合政策目标(why)。

 

城投转型的政策目标有两个：一是“打破地方政府—城投公司间的信用大锅饭”；二是“资本投入型城市进化为运营型城市”。

 

分家、打破信用大锅饭是城投转型的直接原因。所以我们看到，城投转型是中央政府加强对地方政府预算硬约束的政策要求。从最早的与地方财政“一套班子、两个牌子”，到后来显性支持隐性化，城投公司与地方政府有着剪不断理还乱的信用关联。债务风险不断累积的情形下，中央政府并不知道地方政府究竟欠了多少钱，而地方政府很可能也不知道城投公司以自己的名义欠了多少钱。信用扩张期，权利义务一锅粥，稀里糊涂借钱、稀里糊涂花钱，稀里糊涂还钱，信用大锅饭大家都可以吃得滋滋有味；而一旦遭遇信用收缩期，各种矛盾就会开始显现，谁欠的钱、谁花的钱、谁应该还钱？权利、义务厘清就成了政策的着力点。

 

而城投转型的根本原因，是债务驱动资本投入型城市发展转型的要求。要想富，先修路，基础设施的大规模增长，将我国各个散落的城市节点连接起来。在这个发展过程中，大量的债务形成了城市基础设施类资产。但当“县县通高速、乡乡通高速，甚至恨不得户户通高速”的时候，基础设施对城市发展的带动作用已然很有限。跑马圈地式扩规模，大量资金投入即可。但到了一定阶段不增强资产的运营能力，继续一味资金喂养就会成为一个虚弱的胖子。外部环境一有风吹草动，免疫力低下的胖子就容易出问题；再继续以基础设施建设为主导的资本投入型发展，就会形成越来越多没有人住的鬼城、没有学生的学校，没有医生的医院，没有车通行的高速等无法产生有效产出的负资产。钢筋水泥不是城市，一群人聚集也不是城市，人的连接、整合、协作基础上的生态网，才是城市的未来。

 

因此，转型成功的直接标志是信用切割成功，城投公司重塑与地方政府的市场化合作关系。近年，政策各种要求地方政府切断与城投公司的信用连接，不许担保、不许注资产、不许提供隐性支持、不许……。信用切割成功后双方重塑市场化的业务往来，地方政府与城投公司，钱谁借、谁花、谁还，政府如需要城投公司干活，以市场化的方式该签合同签合同，该付预付款付款。

 

城投转型成功的最终标志是从建设城市转向运营城市，所在城市效能的大幅提升。很多人认为城投转型的核心是自身盈利能力的提升。也就是说，城投公司以前不赚钱，现在要开始准备赚钱了。这种说法对的地方在于，成本中心在任何公司必定没地位，只会花钱没有盈利的项目和主体也注定无法长久。但政府相关主体的天职不是自己赚钱，而是提升整个城市的效能。以地铁建设及运营为例。世界范围内，单纯的地铁建设及运营公司都亏损，但它带动了沿线地价的上涨、商业的繁荣，降低了城市发展的能耗，增强了城市的辐射能力，最终提升整个城市的盈利及获现能力。在这种模式下，如何将城投公司业务的外部性内化为企业的盈利和现金流，是双方市场化关系重塑的难点和重点。